Interview zur Flüchtlingspolitik: „Lange bevor ein Gebiet unbewohnbar wird, müssen Menschen wegziehen“

Kein anderes Thema hat die deutsche Politik in den vergangenen zehn, fünfzehn Jahren so umgetrieben wie Flucht und Migration – der Aufstieg der AfD wäre ohne die Krise 2015/16 kaum vorstellbar. In ganz Europa führt die Zuwanderung selbst ebenso zu politischen Verwerfungen wie die Debatte darüber. Und in Afrika, Asien und Ozeanien droht der Klimawandel ganze Landstriche unbewohnbar zu machen, mit unabsehbaren Folgen für die Menschen, die dort (noch) leben.

Jane McAdam stellt die Rechte der Millionen Migranten in den Mittelpunkt ihrer Arbeit. Die australische Juristin beschäftigt sich mit Gründen und Folgen von Umsiedlung und Vertreibung – und sie legt besonderes Augenmerk darauf, was passiert, wenn der Meeresspiegel steigt, etwa im Pazifik. Für ihre Arbeit erhält sie dieses Jahr den Gerda-Henkel-Preis der gleichnamigen Düsseldorfer Stiftung. McAdam sei eine Pionierin auf ihrem Gebiet, habe Lücken im Recht offengelegt und trage ihre Erkenntnisse als Beraterin in die politische Praxis, begründete die Jury ihre Entscheidung.

Zum Interview haben wir Jane McAdam per Videoschaltung getroffen, über acht Stunden Zeitunterschied und 16.000 Kilometer Entfernung, aus dem rheinischen Sommer in den Winter von Sydney.

Frau Professor McAdam, was ist eigentlich ein Flüchtling?

McAdam Ein Flüchtling ist eine Person, die sich aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, oder die sich als Staatenloser außerhalb ihres gewohnten Aufenthaltsstaates befindet und die den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann. So ist es in der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 definiert.

Umgangssprachlich, auch politisch, ist vieles deutlich unklarer als in dieser juristischen Definition. Ist diese Diskrepanz ein Problem für Ihre Arbeit?

McAdam Sie kann problematisch sein. In der australischen Parlamentswahl 2013 zum Beispiel ging es zu einem großen Teil um die Kontrolle der Grenzen. Damals wurde der Begriff „Flüchtling“ mit Vorstellungen von Kriminalität vermischt, und es herrschte allgemeine Verwirrung über den Unterschied zwischen Asylsuchenden, Flüchtlingen und Migranten.

Das kommt mir bekannt vor.

McAdam Ja, Australien ist damit nicht allein. Dabei verbietet die Flüchtlingskonvention, Menschen zu bestrafen, die „illegal“, also ohne Reisedokumente ankommen: Wenn jemand ohne Papiere einreist, bedeutet das noch nicht, dass diese Person kein Flüchtling sein kann. Im Gegenteil: Es kann ein sehr guter Grund dafür sein, dass sie um Einreise ersucht – nämlich weil sie die Dokumente in ihrem Herkunftsland nicht bekommen kann. Selbst wenn jemand die Definition nicht erfüllt, bedeutet das also nicht, dass diese Person ein Schwindler ist oder kein echtes Schutzbedürfnis hat. In Europa und in vielen anderen Ländern gibt es zusätzlich den Begriff des subsidiären Schutzes. Er umfasst Menschen, denen bei Rückkehr eine nachvollziehbare ernsthafte Gefahr drohen würde.

Was ist mit Menschen, die innerhalb eines Staates vertrieben werden? Sind die ohne jeden Schutz?

McAdam Nach internationalem Recht müssen Staaten die Menschenrechte jeder Person auf ihrem Territorium oder unter ihrer Zuständigkeit respektieren. In der Praxis ist das freilich oft anders. Millionen werden jedes Jahr in ihrem Land vertrieben – durch Konflikte, Gewalt, Verfolgung oder Katastrophen. Viele erleiden ganz ähnlich wie Flüchtlinge Schaden, Ausgrenzung und Unsicherheit. Die Leitsätze der UN zu Binnenflüchtlingen sind eine Blaupause, wie Regierungen damit umgehen und welche Rechte sie gewähren sollten.

Ist das also eine Rechtslücke?

McAdam Ich sehe das weniger als rechtliche, sondern eher als politische Lücke: als Problem fehlender Ressourcen oder mangelnden Willens.

Wie bindet die Flüchtlingskonvention die Unterzeichnerstaaten?

McAdam Wie jeder zwischenstaatliche Vertrag beruht sie auf Freiwilligkeit: Regierungen entscheiden, ob sie daran gebunden sein wollen – oder eben nicht. Zwei Drittel der Regierungen weltweit haben sich dafür entschieden.

Und das funktioniert?

McAdam Die Konvention war ja nie ein Vertrag, der die Migration insgesamt regeln sollte. Aber ungeachtet all der harschen politischen Rhetorik ist es heute praktisch undenkbar, dass eine Regierung sagt: Wir schicken Menschen zurück in die Verfolgung. Dass das keine Regierung sagt, zeigt, dass die Staaten rechtlich anerkennen, dass sie Menschen nicht an einen Ort zurückschicken dürfen, an dem ihnen Verfolgung oder ein anderer schwerwiegender Schaden droht – das wichtigste Prinzip des Flüchtlingsrechts.

Aber im Grunde hängt alles von gutem Willen ab und ist nicht einklagbar.

McAdam Die Staaten haben sich nicht darauf verständigt, so etwas wie einen Flüchtlingsgerichtshof einzurichten, das ist richtig. Allerdings arbeiten sie im Rahmen der Flüchtlingskonvention mit dem UN-Hochkommissariat als Aufsichtsbehörde zusammen.

Sollte es einen solchen Gerichtshof geben?

McAdam Die meisten Staaten würden das nicht akzeptieren. Zudem könnte der Internationale Gerichtshof bei entsprechenden Streitigkeiten tätig werden, aber kein Staat hat das bisher verlangt.

Wenn man den Zustand der Vereinten Nationen insgesamt betrachtet, könnte man hinsichtlich der UN-Flüchtlingskonvention pessimistisch werden.

McAdam Die Flüchtlingskonvention ist unabhängig von den UN als großer Organisation. Eine meiner großen Sorgen angesichts der Lage bei den Vereinten Nationen, besonders beim Hochkommissariat für Flüchtlinge, sind die massiven Budgetkürzungen. Die rechtlichen Grundsätze der Flüchtlingskonvention weiter zu verteidigen, ist extrem wichtig. Gleichzeitig muss aber auch vor Ort sehr viel Arbeit geleistet werden.

Welche sind die Schurkenstaaten des Flüchtlingsrechts?

McAdam Ich möchte keinen bestimmten herausgreifen. Überall auf der Welt finden wir gute und schlechte Praxis, und die Lage ist dynamisch. Einige Länder, die vor zehn Jahren hervorragende Arbeit geleistet haben, schneiden heute nicht mehr so gut ab – und umgekehrt.

Ich nehme an, dass sich die Lage in den USA unter Donald Trump nicht eben verbessert hat.

McAdam Die USA haben sich unter der Trump-Regierung massiv zurückgezogen – durch die gewaltigen Kürzungen ihrer Beiträge an die UN, aber auch bei den eigenen Programmen für Entwicklungshilfe und humanitäre Unterstützung. Das hat weltweit massive Auswirkungen, und es braucht lange, um das zu reparieren.

Kann wirtschaftliche Not einen Menschen zum Flüchtling machen? Oder ist er dann „nur“ Migrant?

McAdam Sozioökonomischer Schaden oder Entzug von Lebensgrundlagen kann eine Form der Verfolgung sein. Die Hürden dafür sind allerdings hoch. Gemäß der Flüchtlingskonvention reicht es nicht, dass jemand sehr arm ist; Schutz als Flüchtling muss auf einen der dort genannten Gründe zurückzuführen sein. Wenn eine Regierung beispielsweise einem bestimmten Teil der Bevölkerung wegen seiner ethnischen Zugehörigkeit Ressourcen vorenthält, kann dies eine Verfolgung aus Gründen der Rasse darstellen.

Aber wer das Mittelmeer überquert, um ein besseres Leben zu suchen, weil er nicht weiß, wie er seinen Lebensunterhalt bestreiten soll, erfüllt nicht die Voraussetzungen für den Flüchtlingsstatus?

McAdam Nein – außer wenn er nachweisen kann, dass diese Armut in irgendeiner Weise mit dem Handeln oder Unterlassen seiner Regierung zusammenhängt, und zwar eben wegen der Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe. Manchmal kann man das nachweisen. Deshalb ist es so gefährlich, pauschal zu behaupten, Wirtschaftsmigranten könnten keine Flüchtlinge sein. Es kommt schon auf den jeweiligen Fall an. Auch subsidiärer Schutz wäre in manchen Fällen denkbar.

Sollte der Klimawandel in die Kriterien für den Flüchtlingsstatus aufgenommen werden?

McAdam Ich sehe keinen politischen Willen, die Definition zu ändern. Wenn Regierungen bereit wären, ein neues Schutzinstrument zu schaffen, würde ich sie sicher nicht davon abhalten. In einigen Fällen aber kann es bereits jetzt Flüchtlingsschutz geben. Der Klimawandel überschneidet sich mit bereits bestehenden Gründen für Vertreibung und kann Risiken verschärfen. Seine Auswirkungen betreffen die Menschen jeweils unterschiedlich. Entscheidend ist, ob die Behörden bekannte Risiken angehen und wirksamen Schutz gewährleisten.

Australien hat ein Abkommen mit dem Pazifikstaat Tuvalu geschlossen, der vom Klimawandel massiv betroffen ist. Nun können jedes Jahr 280 Menschen aus Tuvalu nach Australien einwandern, das ist etwa ein Dreißigstel der Bevölkerung. Ist das ein Modell für andere Staaten?

McAdam Der Vertrag an sich gilt eher nicht als Modell. Australien hat erst kürzlich Abkommen mit einer Reihe anderer pazifischer Staaten geschlossen, und das Element der Einwanderung ist darin nicht enthalten. Die meisten Menschen in Tuvalu sehen darin eine Art Sicherheitsnetz und eine Möglichkeit zur zirkulären Migration, also Bewegungsfreiheit in beide Richtungen – falls sie sich das leisten können.

Australien hat trotz dieses Abkommens – und schon viel länger – in Europa den Ruf, sehr hart mit Flüchtlingen und Migranten umzugehen. Zu Recht?

McAdam Der 11. September 2001 war ein Wendepunkt. Danach wurden Asylsuchende und potenzielle Terroristen in einen Topf geworfen, und man hat drakonische Regeln beschlossen. Boote wurden auf hoher See abgewiesen, und wer es nach Australien geschafft hatte, wurde in Internierungslager auf der Insel Nauru und in Papua-Neuguinea gebracht, unter grässlichen Bedingungen. Viele dieser Regeln sind weiter in Kraft, und der gesamte Prozess ist sehr intransparent. Solange keine Boote ankommen, ist das Thema nicht auf den Titelseiten, aber natürlich suchen und brauchen die Menschen trotzdem weiter Schutz.

Gibt es rechtliche Regeln für den Fall, dass ein Staat im Meer versinkt?

McAdam 18 Pazifikstaaten haben 2023 eine Erklärung verabschiedet, die festhält, dass Staatlichkeit fortbesteht, auch wenn der Meeresspiegel steigt. Und lange bevor ein Gebiet unbewohnbar wird, werden Menschen wegziehen müssen. Es ist auch wichtig, dass Menschen, falls sie umsiedeln, weiterhin in ihrem Herkunftsland wählen können. Deshalb spielt zum Beispiel doppelte Staatsbürgerschaft eine wichtige Rolle.

Wird das 21. Jahrhundert ein dunkles Zeitalter für Flüchtlinge und das Flüchtlingsrecht?

McAdam Die Zeit ist zweifellos schwierig, das war sie allerdings immer. Und das Flüchtlingsrecht hat sich als anpassungsfähig erwiesen. Es hat auf Umstände reagiert, die die Verfasser der Flüchtlingskonvention nicht vorhersehen konnten. Wir müssen diese rechtlichen Grundsätze aber weiter verteidigen und die Regierungen an ihre Verpflichtungen erinnern.

Sind Sie Optimistin?

McAdam (lacht) Ich muss Optimistin sein, um in diesem Bereich zu arbeiten.