[Grand Angle] RDC–AFC/M23 : Genève–Doha, progrès réel ou nouvelle illusion diplomatique ?

Cinq jours de discussions en Suisse, une feuille de route, un nouveau dispositif de suivi et une première mission de vérification annoncée à Minembwe. Mais derrière l’optimisme des facilitateurs, le bilan reste maigre : aucun nouveau protocole conclu, aucun arrangement sécuritaire, aucun retrait et toujours des combats. Genève a toutefois introduit deux nouveautés : selon les informations de Congo Confidentiel, les délégations de Kinshasa et de l’AFC/M23 ont, pour la première fois, pu confronter directement une partie de leurs griefs sans passer systématiquement par les intermédiaires ; les États-Unis ont également envoyé un nouveau représentant chargé du suivi des négociations. Genève a donc relancé la conversation. Pas encore la paix.

À lire les communiqués publiés après les réunions du 17 au 21 août en Suisse, le processus de Doha serait reparti. Sur le fond, il faut être beaucoup plus prudent. Après plusieurs jours de huis clos, Kinshasa et l’AFC/M23 n’ont signé aucun nouveau protocole substantiel. Les participants se sont essentiellement accordés sur la manière de poursuivre des négociations déjà engagées depuis des mois.

La feuille de route adoptée doit notamment déterminer « les étapes successives et le calendrier des négociations ». La formule est révélatrice : Genève n’a pas apporté de solution aux dossiers qui divisent les parties ; elle a produit un calendrier destiné à continuer à les négocier.

Le contraste devient difficile à ignorer. Le processus dispose désormais de l’accord-cadre de Doha, d’un mécanisme de surveillance du cessez-le-feu, d’un secrétariat du MCVE+, d’une feuille de route, d’un dispositif destiné à contrôler l’exécution des engagements et de plusieurs facilitateurs internationaux. Pourtant, les principaux problèmes ayant conduit à la guerre restent ouverts. Sur les huit protocoles prévus dans l’architecture de Doha, seuls deux avaient jusque-là été traités. Les discussions suisses n’en ont ajouté aucun. Aucun compromis public n’a été annoncé sur la restauration de l’autorité de l’État, le désarmement, le futur des combattants de l’AFC/M23, l’administration des territoires contrôlés par le mouvement, le retour des réfugiés ou les arrangements sécuritaires.

Autrement dit, Genève a surtout organisé le suivi d’engagements dont plusieurs ne sont toujours pas exécutés. Le risque est désormais évident : la bureaucratisation de la paix. Chaque blocage produit une réunion, chaque violation un mécanisme et chaque difficulté d’application un nouveau dispositif chargé d’évaluer le dispositif précédent.

Il serait néanmoins erroné de réduire Genève à une réunion administrative. Selon les informations recueillies par Congo Confidentiel, les représentants de Kinshasa et de l’AFC/M23 ont pu, pour la première fois dans cette configuration, échanger directement une partie importante de leurs griefs sans que les facilitateurs servent systématiquement de courroie de transmission. Jusqu’ici, une partie importante des échanges reposait sur une diplomatie de navette : les médiateurs recevaient une délégation, transmettaient ses demandes à l’autre puis rapportaient la réponse. Cette méthode permettait d’éviter les confrontations, mais elle permettait également à chaque camp de maintenir ses positions maximales sans avoir à les défendre directement devant son adversaire.

À Genève, Kinshasa a pu mettre directement sur la table ses accusations relatives à l’occupation territoriale, à l’administration parallèle, au rôle du Rwanda et aux violations du cessez-le-feu. L’AFC/M23 a, de son côté, confronté le gouvernement sur les FDLR, les Wazalendo, l’armée burundaise, les frappes de drones, les prisonniers et la non-exécution de certains engagements.

Cela ne signifie pas que les positions se rapprochent. Cela signifie plutôt que la véritable négociation commence peut-être seulement maintenant, près d’un an après le lancement de l’architecture actuelle.

Un autre élément mérite attention. Les États-Unis ont envoyé en Suisse un nouveau représentant, en remplacement du précédent délégué, pour participer directement au suivi des négociations. L’identité et le mandat précis de ce nouveau négociateur n’ont pas encore fait l’objet d’une communication américaine détaillée, mais sa présence est rapportée par des sources ayant suivi les rencontres. Massad Boulos reste néanmoins le responsable politique américain le plus visible sur le dossier. Après Genève, il a déclaré : « Je me réjouis des progrès supplémentaires accomplis lors des réunions qui se sont tenues en Suisse ».
Le terme « progrès » doit pourtant être manipulé avec précaution. Washington semble surtout chercher à empêcher l’effondrement d’un processus sur lequel il a déjà engagé une partie importante de son capital diplomatique. Après l’accord de Washington entre Kigali et Kinshasa et l’accord-cadre de Doha avec l’AFC/M23, un échec ouvert constituerait également un revers américain.

La présence d’un représentant davantage concentré sur la négociation peut donc être interprétée comme un changement de méthode : moins de grandes annonces, davantage de gestion quotidienne des blocages. Mais elle peut également être lue comme le signe que les engagements politiques signés jusqu’ici ne se traduisent pas suffisamment sur le terrain.

Le point le plus tangible issu de la séquence suisse est ailleurs : la première mission du MCVE+ annoncée ce 24 août à Minembwe. Une mission de reconnaissance avait déjà été effectuée le 20 août avec l’appui logistique de la MONUSCO. Les parties ont parallèlement reconnu « l’importance d’une méthode normalisée pour le signalement des allégations de violations du cessez-le-feu ».

Minembwe constitue un choix particulièrement ambitieux. Dans les Hauts Plateaux se croisent FARDC, Wazalendo, forces burundaises, Twirwaneho, AFC/M23 et accusations récurrentes concernant les FDLR. À cela s’ajoutent les tensions communautaires, les déplacements de population et les accusations relatives à l’emploi de drones et d’artillerie. C’est précisément ce qui transforme cette première mission en test. Une vérification crédible devrait déterminer non seulement qui a tiré, mais quelles forces se trouvent effectivement dans la zone, quels groupes agissent avec quels soutiens et sous quelle chaîne de commandement.

La question est particulièrement sensible pour Kinshasa. Toute présence ou coopération opérationnelle démontrée avec les FDLR compliquerait sa position vis-à-vis du Rwanda et de Washington. Mais l’AFC/M23 sera soumis au même principe : ses relations opérationnelles avec Twirwaneho, les mouvements de ses unités et d’éventuelles offensives conduites sous cessez-le-feu devront également pouvoir être documentées.

C’est là que commence la principale réserve. L’existence d’un mécanisme de vérification ne garantit nullement sa capacité à établir les faits. Tout dépendra des zones auxquelles il aura accès, de la durée de ses missions, de son indépendance vis-à-vis des belligérants et de sa capacité à se déplacer des deux côtés des lignes de front. James Swan avait déjà posé le problème en avril : « Le suivi du cessez-le-feu exige qu’un certain nombre de conditions indispensables soient réunies », en citant notamment la liberté de mouvement, l’arrêt des brouillages GPS et la sécurité de l’espace aérien.

Une visite de quelques heures dans des sites préalablement choisis ne démontrerait presque rien. Le premier indicateur intéressant ne sera donc pas de savoir si la mission de Minembwe a eu lieu, mais ce qu’elle aura réellement pu examiner et si ses conclusions pourront être communiquées aux parties — voire rendues publiques.

Minembwe peut enfin obliger Doha à traiter une question soigneusement contournée jusqu’ici : jusqu’où chaque partie est-elle responsable des groupes qui combattent à ses côtés ? Kinshasa pourra difficilement revendiquer le contrôle militaire du territoire tout en considérant que les actions des Wazalendo ne le concernent pas. L’AFC/M23 pourra difficilement réclamer l’application stricte du cessez-le-feu tout en dissociant systématiquement ses opérations de celles de groupes alliés comme Twirwaneho. Le même raisonnement vaut pour les forces étrangères. Quelle responsabilité pour Kinshasa dans les opérations menées avec l’armée burundaise ? Quelle responsabilité pour Kigali si un soutien militaire à l’AFC/M23 est constaté ? Et comment traiter les FDLR lorsqu’ils combattent au voisinage ou aux côtés de forces alignées sur le gouvernement ? Sans clarification de ces chaînes d’influence et de commandement, le cessez-le-feu restera extrêmement facile à contourner.

Le résultat de la réunion suisse doit donc être correctement nommé. Genève n’est pas une percée. C’est une opération de sauvetage. Après des mois de lenteurs, d’engagements partiellement exécutés, de sanctions, de tensions sur les prisonniers et de reprise régulière des hostilités, le processus avait besoin de retrouver une dynamique minimale. Les parties se parlent à nouveau, disposent d’un calendrier et tentent d’envoyer des vérificateurs sur le terrain.

C’est utile. Mais le standard permettant de parler d’un véritable progrès devrait désormais être beaucoup plus exigeant : signature des protocoles restants, libérations effectivement réalisées, désengagement vérifiable, réduction des hostilités et compromis politique sur le futur des zones sous contrôle de l’AFC/M23.
Rien de cela n’est encore acquis.

Au fond, Genève a acheté du temps à Doha. C’est déjà beaucoup pour un processus qui menaçait de s’enliser, mais c’est peu au regard de la guerre qu’il est censé résoudre. Deux éléments méritent toutefois d’être surveillés : le début d’une confrontation directe des positions entre Kinshasa et l’AFC/M23 et le renforcement du suivi américain avec l’arrivée d’un nouveau représentant dans les négociations. Ils peuvent rendre les prochains rounds plus substantiels. Ils peuvent aussi simplement rendre plus visible l’ampleur des désaccords.

Minembwe devient alors le premier véritable laboratoire de cette nouvelle phase. Si les vérificateurs peuvent circuler, établir les forces réellement présentes et attribuer certaines violations, Doha disposera enfin d’un instrument produisant autre chose que des communiqués.̂Dans le cas contraire, Genève aura simplement ajouté une nouvelle structure à une architecture diplomatique déjà surchargée.
La Suisse a relancé Doha. Elle n’a encore rien réglé. Et Minembwe dira rapidement si cette relance produit des faits — ou seulement un nouveau calendrier.