dodis.ch/42546

Le Chef du Département des Affaires étrangères (Division politique), A. Lachenal, au Conseil fédéral Gegenstand: Verkehr mit dem Auslande1

Der Antrag des Departements des Innern an den schweizerischen Bundesrat d.d. 24.1. Mts.2 dahingehend, es möge auf den Beschluss vom 11. Mai «Verkehr mit dem Ausland»3 zurückgekommen werden, gibt der politischen Abteilung des Departements des Auswärtigen einen willkommenen Anlass, die ihres Erachtens einzig richtige Interpretation von Art. 3, Ziffer 1 n. 2 des Bundesratsbeschlusses vom 8. Juli 18874 darzulegen.

Die in Frage stehenden Bestimmungen finden sich schon gleichlautend im Bundesbeschluss «über die Organisation und den Geschäftsgang des Bundesrates» vom 25. August 1878, Art. 23, Ziffer 1 und 2 und im Bundesgesetze über dieselbe Materie vom 28. Mai 1849 Art. 23, Ziffer 1 und 2.

Welches ist nun die wahre Bedeutung dieser Bestimmungen? «Der Verkehr mit auswärtigen Staaten und deren Stellvertretern»; «der Verkehr mit den Gesandtschaften und Consulaten der Schweiz im Auslande» kann der Natur der Sache nach ein persönlicher oder ein schriftlicher sein, wird sich aber meist schriftlich vollziehen.

Alle Mitteilungen der fremden Staaten oder deren Stellvertreter, alle Mitteilungen der schweizerischen Gesandtschaften und Consulate sollten, Kraft der angeführten Vorschriften an das politische Departement, bzw. an die politische Abteilung des Departements des Auswärtigen, gerichtet sein; andererseits sollten alle Mitteilungen des Bundesrats oder der Departemente an auswärtige Staaten oder deren Vertretungen in der Schweiz und an die schweizerischen Gesandtschaften und Consulate durch die politische Abteilung übermittelt werden.

Es war dies auch unzweifelhaft der Gedanke, welcher in den betreffenden Vorschriften zum Ausdruck kommen sollte. Dies war um so natürlicher, als der Bundespräsident als Chef des politischen Departements vorgesehen war und ferner damit in keiner Weise in die Competenzen des Gesamtbundesrats oder der einzelnen Departemente eingegriffen wurde. Das Collegialsystem blieb gewahrt; die Entscheidungen gingen vom Bundesrate aus; das materiell zuständige Departement behandelte die Angelegenheit; das politische Departement mischte sich nicht in den Geschäftskreis der anderen Departemente: aber das Organ zur Kenntnisgabe der Entscheidungen des Bundesrats und der Antworten der anderen Departemente an das Ausland sollte das politische Departement sein.

Dies das gesetzlich vorgeschriebene System; dasselbe kam jedoch nicht oder nur sehr unvollständig zur Durchführung. Teils übernahm die Bundeskanzlei «den Verkehr mit ausländischen Staaten oder deren Stellvertretern», «und den schweizerischen Gesandtschaften und Consulaten», teils besorgten denselben die einzelnen Departemente, soweit er Materien betraf, die in ihren Wirkungskreis fielen. So musste die beabsichtigte Schaffung einer Zentralstelle, von welcher aus die Gesamtheit unserer Beziehungen zum Ausland hätte überblickt werden können, unterbleiben. Es geschah dies nicht ohne einen empfindlichen Schaden für einen guten Geschäftsgang: Die Behandlung ein und derselben Angelegenheit war oft unter verschiedenen Departementen verteilt, ohne dass dieselben unter sich Fühlung hatten; eine Compensation zwischen verschieden gearteten mit demselben fremden Staate hängigen Geschäften konnte nicht stattfinden; das Verhalten fremden Vertretern gegenüber war in Detailfragen, die jedoch wichtige Consequenzen haben konnten, kein gleichförmiges; unsere Gesandtschaften und Consulate erhielten öfters nicht übereinstimmende Weisungen und kamen in die Lage, die gleichen Auskünfte an die verschiedenen Departemente erteilen zu müssen u. s. w.

Die dem politischen Departemente gestellte Aufgabe wurde verkannt. Man gestattete ihm nicht, sich zu dem den Verkehr der Schweiz mit dem Ausland vermittelnden Organ des Bundesrats auszugestalten, sondern behandelte es als reines Föc/idepartement, dem nur Geschäfte politischer Natur überwiesen wurden. Darin ist der Grund zu suchen, warum das politische Departement – wie der Bericht des Departements des Innern zur Reorganisation des Bundesrats hervorhebt – in seiner Entwicklung zurückblieb, während die anderen Zweige der Bundesverwaltung sich in erfreulicher Weise entfalten konnten.

Waren nach den obigen Ausführungen die Verhältnisse auf dem politischen Departement schon, als der Bundespräsident jeweiliger Vorsteher desselben war, sehr wenig befriedigend, so wurden sie vom 1. Januar 1888 an, mit dem Inkrafttreten des Bundesratsbeschlusses vom 8. Juli 1887, kaum haltbar, zumal da der Bundesrat unterm 27. Dezember 18876, entgegen dem Antrage des Departements, beschloss, die fremden Gesandtschaften und Consulate in der Schweiz und die schweizerischen Gesandtschaften und Consulate im Auslande hätten nach wie vor ihre Correspondenz an den Bundespräsidenten zu richten.

Unseres Erachtens wurde bei diesem Beschlüsse übersehen, dass dem Wortlaute und dem Geiste der gesetzlichen Vorschriften zufolge, die betreffende Correspondenz an den Bundespräsidenten gerichtet wurde nicht in dieser seiner Eigenschaft, sondern als Vorsteher des politischen Departements, und dass daher bei einer Trennung des Präsidiums vom politischen Departement die betreffende Correspondenz bei dem letzteren hätte verbleiben sollen.

Der Bundesratsbeschluss vom 11. Mai 1894 hat nach einer Richtung die bestehenden Misstände zu heben gesucht, indem er bestimmte, dass die von auswärtigen Regierungen oder ihren Vertretern einlangenden Noten der politischen Abteilung zu überweisen seien. Die gleiche Bestimmung hätte logischerweise auch für die von den schweizerischen Gesandtschaften und Consulaten eingehenden Mitteilungen getroffen werden sollen, und es ist nicht ersichtlich, warum für Auslieferungs- und Heimschaffungsangelegenheiten eine Ausnahme von der Regel gemacht wurde.

Immerhin kann das unterfertigte Departement, da eine Reorganisation der Departemente in Vorbereitung ist, für die Zwischenzeit bis zum Inkrafttreten derselben dem unterm 24. Mai gestellten Antrage des Departements des Innern beistimmen, unter der Massgabe jedoch, dass das vorgeschlagene Verfahren auch auf die von unseren Gesandtschaften und Consulaten eingehende Correspondenz ausgedehnt werde.

Für die Dauer kann eine klare, präzise und allseitig befriedigende Ordnung der Verhältnisse nur dadurch ermöglicht werden, dass in Abänderung des am 27. Dezember 1887 gefassten Beschlusses die fremden Gesandtschaften und Consulate in der Schweiz, sowie die schweizerischen Gesandtschaften und Consulate im Ausland angewiesen würden, ihre gesamte Correspondenz an das politische Departement, bzw. an die politische Abteilung, zu richten, und dass andererseits die Beschlüsse des Bundesrats in auswärtigen Angelegenheiten (auch in Auslieferungs- und Heimbeförderungsangelegenheiten) sowie die Mitteilungen der anderen Departemente an die fremden oder schweizerischen Gesandtschaften und Consulate durch das politische Departement weitergeleitet würden.

Für alle diejenigen Geschäfte, welche von der Bundeskanzlei vermittelt werden, namentlich also für die Auslieferungs- und Heimbeförderungssachen, könnte dies ohne weiteres geschehen; für direkte Mitteilungen der Departemente, soweit sie bisher stattfanden, könnte unschwer ein Verfahren gefunden werden, welches keine wesentliche Verzögerung zur Folge hätte. Das unterfertigte Departement behält sich vor, gegebenenfalls dem Bundesrate nähere Anträge hierüber zu unterbreiten.

Auf Grund der obigen Ausführungen und in Vollziehung der zu Kraft bestehenden Vorschriften glauben wir dem Bundesrat beantragen zu müssen:I

Einstweilend. h. bis zum Inkrafttreten der bevorstehenden Neuorganisation des Bundesrats:

Sei dem Antrag des Departements des Innern vom 24. Mai beizustimmen, mit der Massgabe jedoch, dass auch die von unseren Gesandtschaften und Consulaten eingehenden Mitteilungen in der vorgeschlagenen Weise der politischen Abteilung mitgeteilt würden.Unter Bezugnahme auf den dem Bundesrat vorliegenden Entwurf eines neuen Bundesbeschlusses betr. die Organisation und den Geschäftsgang des Bundesrats, und unter Wahrung des diesem Entwürfe gegenüber vom Departemente eingenommenen prinzipiellen Standpunkts:

1° Seien, für den Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Organisation:

a. die schweizerischen Gesandtschaften und Consulate im Auslande sowie die fremden Gesandtschaften und Consulate in der Schweiz anzuweisen, ihre sämtlichen Mitteilungen an das «Departement der Präsidentschaft und des Auswärtigen» (Politisches Departement) zu richten, welches die Überweisungsanträge dem Bundespräsidenten unterbreitet;

b. sämtliche Departemente einzuladen, sich für ihre Mitteilungen an die schweizerischen Gesandtschaften und Consulate im Auslande sowie an die fremden Vertreter in der Schweiz der Vermittlung des «Departements der Präsidentschaft und des Auswärtigen» zu bedienen, (was um so leichter erfolgen könnte, als nach dem vorliegenden Reorganisationsentwurf die Überwachung der Bundeskanzlei in den Geschäftskreis dieses Departements fiele).

c. alle Beschlüsse des Bundesrats, welche den schweizerischen Gesandtschaften und Consulaten im Auslande oder den fremden Vertretern in der Schweiz mitzuteilen sind, denselben durch das «Departement der Präsidentschaft und des Auswärtigen» zur Kenntnis zu bringen. Nur Mitteilungen an Souveräne oder Oberhäupter fremder Staaten erfolgen durch den Bundesrat.

2° Seien demnach die Ziffern 1 und 2 des Artikels 23 des Entwurfs über die Organisation und den Geschäftsgang des Bundesrats folgendermassen zu ergän

Art. 23: Dem Departement der Präsidentschaft und des Auswärtigen liegt die Vorprüfung und Besorgung folgender Geschäfte ob:

1. Der Verkehr mit auswärtigen Staaten und deren Stellvertretern; die Öffnung und Versendung der gesamten Correspondenz mit denselben;

2. Der Verkehr mit den Gesandtschaften und Consulaten der Schweiz im Auslande, die Oberaufsicht über dieselben und die Öffnung und Versendung der gesamten Correspondenz mit denselben; ... (siehe beiliegenden Entwurf, S.47 u. 48.)7