The Untouchables van de Vierde Macht

De Rijksoverheid heeft een eigen detacheringsbureau dat voornamelijk hoogambtelijke functies zoals Directeur Generaal (DG) en Secretaris Generaal (SG) invult. Vrijwel alle hoge ambtenaren, waar Dick Schoof er één van was voordat hij premier werd, zijn afkomstig van deze Algemene Bestuursdienst. De Algemene Bestuursdienst (ABD) valt onder het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) en daarmee onder de verantwoordelijkheid van de Minister van BZK.

In de recente geschiedenis is meermaals gebleken dat een nieuw kabinet een gebrek aan doortastendheid werd verweten. Speerpunten uit de verkiezingsprogramma’s bleken, eenmaal in een coalitie, niet of nauwelijks uitvoerbaar. Vers aangetreden ministers en staatssecretarissen begonnen vol ambitie aan hun taak, maar beten hun tanden stuk op het gebrek aan executiekracht van het ambtenarenapparaat.

Wim Kok, Sybrand Buma, Ronald Plasterk, Rita Verdonk en Pieter Omtzigt deden ooit hun beklag over de ‘vierde macht’ die een eigen ideologie is gaan aanhangen die soms haaks staat op de politieke wil van de volksvertegenwoordigers en daarmee de kiezers.

De ABD is het Nederlandse topambtelijke netwerk binnen de Rijksoverheid.
Het bestaat uit circa 700 tot 800 topambtenaren in de hoogste managementschalen. Zij worden niet per ministerie aangesteld, maar door de ABD, die zelf valt onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). In praktijk betekent dit een centralisatie van controle en benoemingsbevoegdheden over de gehele ambtelijke top.

De Algemene Bestuursdienst levert aan alle ministeries all-round ambtelijke leiders en omschrijft haar functie als volgt:

Bewaking en borging van de kwaliteit van topambtenaren, kennisuitwisseling en samenwerking over departementen heen. Het leidt dus mede tot één integrale overheid die de ministeriële- en daarmee ook politieke- en dus democratische invloed, beperkt. Het zijn de poortwachters van de macht binnen de ambtelijke hiërarchie.

De SG is de hoogste ambtenaar binnen een ministerie en rapporteert rechtstreeks aan de minister. De Algemene Bestuursdienst wordt geleid door een DG die rappporteert aan de SG van het ministerie van BZK, en bestaat uit drie organisatieonderdelen:

• De Algemene Bestuursdienst.

• Top Management Groep (TMG). TMG is een specifieke groep binnen de Algemene Bestuursdienst. Deze groep bestaat uit secretarissen-generaal, plaatsvervangend secretarissen-generaal, directeuren-generaal, inspecteurs-generaal, managers van grote uitvoerende diensten, directeuren van planbureaus en enkele hiermee gelijkgestelde functies.

• ABDTopconsult. Een detacheringsbureau met interim managers, projectleiders, procesbegeleiders en andere functies die een meer tijdelijk karakter hebben.

De benoeming van de hoge functies zoals DG’s en SG’s vindt plaats met behulp van zogenaamde MD-consultants van de ABD. Ook de benoeming van internationale rollen zoals ambassadeurs en bestuurders van Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) worden begeleid door de MD-consultants.

In plaats van een carrièrepad dat een ambtenaar binnen één bepaald ministerie doorloopt om uiteindelijk een keer DG of SG te worden en zo zijn opgedane kennis over één bepaald ministerie te kunnen toepassen, worden de ambtelijke sleutelposities bepaald door een kleine groep ambtenaren uit een “flexibele schil”. Beleidslijnen, visies, werkwijze en aanpak komen zo uit één selecte groep, in plaats van uit een schat van departementale kennis.

Na verkiezingen en de vorming van een nieuwe coalitie verwacht de burger dat het beloofde beleid zal worden geïmplementeerd. In de praktijk blijkt echter dat hier zelden iets van terecht komt. En goed voorbeeld is de situatie van minister Faber (PVV) voor asiel en migratie. De verkiezingswinst van de PVV werd voor een belangrijk deel toegeschreven aan de kritische houding ten opzichte van de massa-immigratie van de voorgaande jaren. Een PVV-minister zou hier verandering in brengen, maar dat lukte uiteindelijk niet. Diverse bronnen spreken van de gespannen relatie tussen Faber en haar ambtenaren. Eén zelfs van sabotage door topambtenaren. Tijdens de “lintjesaffaire” weigerde Faber om koninklijke onderscheidingen te tekenen voor COA-vrijwilligers. Haar ambtenaren reageerden hierop met openlijke kritiek en een advertentie om de vrijwilligers alsnog te bedanken.

Andere voorbeelden van spanningen tussen beleidsmakers en de ambtelijke top zijn de Bomhof-affaire, de Mali-affaire met Jeanine Hennis en de meer recente Toeslagenaffaire. Een explosief intern memo (het “Palmen-memo”) van een topjurist, waarin gewaarschuwd werd voor de verwoestende gevolgen van de fraude-aanpak, was bekend bij minstens 24 ambtenaren maar werd bewust niet gedeeld met staatssecretarissen (o.a. Menno Snel) en ministers. Bovendien werden documenten over het handelen van topambtenaren niet geopenbaard aan de Tweede Kamer. De werkelijke oorzaak van de Toeslagenaffaire is echter nooit publiek gemaakt en de slachtoffers zijn slechts mondjesmaat gecompenseerd. Ambtenaren op het ministerie van Dennis Wiersma lekten vertrouwelijke informatie naar de Telegraaf over het vermeend agressieve en intimiderende gedrag van de minister. In 2024 lekten ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken vertrouwelijke informatie over het Nederlandse Israël-beleid naar de pers en vielen de minister openlijk af. Minister Veldkamp sprak expliciet van ondermijning van het beleid en dit leidde tot Kamervragen en een motie over “ambtelijke muiterij”.

Een duidelijke politieke signatuur druipt uit de ambtelijke top als het gaat om klimaat, migratie, inclusiviteit of andere sustainable development goals (SDG’s). Wanneer een nieuwe minister de wil van het volk probeert te implementeren, kan deze op harde en ondermijnende weerstand rekenen als dit beleid niet strookt met hun eigen beleidsopvattingen.

In het bedrijfsleven is een dergelijke onbalans van hiërarchie en macht ondenkbaar, en leidt dit in vrijwel alle gevallen tot ontslag. In politiek-ambtelijk Den Haag is dit niet mogelijk.

De machtspositie van ministers ten aanzien van topambtenaren is dus zeer beperkt. Dit komt door een combinatie van de opzet van de ABD en regels uit het ambtenarenrecht. De ABD is een centraal mobiliteits- en ontwikkelingsstelsel voor topambtenaren. Juist die mobiliteit raakt de kern van het probleem. Topambtenaren worden drie tot vijf, en maximaal zeven jaar op een functie of rol geplaatst. Het voornaamste argument hiervoor is om te voorkomen dat topambtenaren te veel “politiek gekleurd” raken of als persoonlijke vertrouwelingen van een minister gaan fungeren. Een minister zit per definitie vier jaar, maar in de praktijk zelfs korter. Het effect van het mobiliteitsstelsel is hiermee juist tegenovergesteld. Een minister zal eerder de oren laten hangen naar de topambtenaar die de houdbaarheidstermijn van de minister overtreft, wetende dat deze minister ook geen drukmiddel heeft om een tegenwerkende ambtenaar te ontslaan.

Wat een minister wel kan doen, is de ambtenaar uit zijn functie ontheffen. De ambtenaar wordt vervolgens door de ABD weer elders geplaatst en de minister krijgt weer een andere ABD-ambtenaar er voor terug.

De ABD wordt officieel voorgesteld als een apolitieke rijksdienst, maar in de praktijk blijkt het een kweekvijver voor politieke functies. Het is dus in toenemende mate niet alleen een poule van topambtenaren, maar ook van politici. Zo zijn er ABD’ers die een rol in de politiek zijn gaan vervullen, maar ook andersom. Politici die overstappen naar de ABD. Dit fenomeen lijkt toe te nemen sinds de Rutte-kabinetten. De politieke kleuren van de VVD, CDA, D66 en PvdA zijn hierin sterk oververtegenwoordigd.

Voorbeelden van overstappers van de ABD naar de Tweede kamer zijn: Jacques Monasch, Ronald van Raak, Dennis Wiersma, Roland van Vliet en Laurens Dassen. Andersom stappen politici ook over naar de ABD, zoals: Jetta Klijnsma, Pieter Winsemius, Rogier van der Sande, Ingrid van Engelshoven, Tineke Netelenbos en Jet Bussemaker.

De overstappen in het afgelopen decennium van de ABD naar de politiek laat een opwaartse trend zien, met een uitschieter in het coronajaar 2021.

In de periode 2020 tot en met 2022 hebben de volgende transfers plaatsgevonden tussen de ABD en de politiek:

Hierin is Dick Schoof een uitzondering omdat hij pas later de stap van de ABD naar het premierschap zette. Alexander Pechtold stapte in 2019 over van de politiek naar het CBR, om in 2025 weer terug te keren in een politieke functie als burgemeester van Delft.

Wouter Koolmees en Roger van Boxtel (beide D66) waren voor hun politieke carrière ook ambtenaar, maar niet op het niveau dat zij onder de ABD vielen (vanaf schaal 15). Beide heren belandden na hun politieke loopbaan in een topfunctie bij de Nederlandse Spoorwegen.

De draaideurbeweging tussen ABD en politiek vormt een sluiproute in de staatsinrichting. De ABD pretendeert ambtelijke neutraliteit, maar fungeert feitelijk als leiderschapsreservoir van het partijpolitieke middenveld. Politici uit dat spectrum worden vervolgens weer opgenomen in ABD-advies- en toezichtfuncties na afloop van hun kabinetsperiode, waardoor er geen echte scheiding meer is tussen uitvoering en politiek beleid, maar een circulaire wisseling van functies waarin loyaliteit aan het systeem belangrijker is dan electorale wensen.

Bovendien zou de neutraliteit van een topambtenaar boven alle twijfel verheven moeten zijn. Iets dat in het huidige stelsel volledig zoek is geraakt.

Tijdens de coronacrisis op 26 juni 2020 een essentiële organisatorische wijzing doorgevoerd met Mandaatbesluit BZK 2020 en Organisatiebesluit BZK 2020. Hierdoor vielen alle benoemingen door de Algemene Bestuursdienst niet meer onder de verantwoordelijkheid van de SG van BZK, maar kon de ABD autonoom opereren en naar eigen inzicht mensen benoemen op, en verschuiven naar sleutelposities. Eindverantwoordelijke voor deze benoemingen was de Directeur Generaal van de ABD, Bram de Klerck.

Saillant is dat Mandaatbesluit BZK 2023 en Organisatiebesluit BZK 2023 in 2023 met terugwerkende kracht de orde weer herstelden vanaf 23 maart 2022. Dat was de dag waarop alle coronamaatregelen kwamen te vervallen. In de tussentijd zijn diverse benoemingen door de ABD gedaan tussen 2020 en 2023, die gebaseerd zijn op het mandaatbesluit BZK 2020 en organisatiebesluit BZK 2020 waarin de ABD de vrije hand had. Als gevolg van kabinet Rutte IV werden begin 2021 verschillende directoraten gesplitst en gecreëerd met bijbehorende aanstellingen op het gebied van digitalisering, woningbouw en klimaat.

Het was naast de Nationale Crisisstructuur, de Spoedwet, de ontneming van bevoegdheden bij de burgemeesters en wethouders, en de inrichting van een epistemisch complex, één van de operationele facetten van de machtsgreep die in 2020 plaatsvond.

De benoemingen door de ABD tussen 2020 en 2023 zouden eens kritisch onder de loep moeten worden genomen, omdat de ABD in de coronaperiode autonoom posities kon invullen zonder verantwoording af te leggen aan de SG van BZK.

De overplaatsing van Angelique Berg als DG bij VWS naar het CBS, is één van de opmerkelijke wisselingen. In de coronaperiode vervulde zij vanuit VWS een belangrijke rol als DG in de crisisaanpak. Het CBS is de bron van de waarheid en een fundament voor een eventuele evaluatie van het gevoerde beleid. Het overplaatsen van een direct betrokken systeemmanager naar het CBS kan een manier zijn om controle te houden over de data-output die het beleid van de overheid moet rechtvaardigen. Om de schijn van een belangenconflict weg te nemen, zou deze wisseling goed onderzocht moeten worden.

Pieter Jaap Aalbersberg, Simone Smit, Erik Akerboom, Dick Schoof, Niels Obbink, Marc Roscam Abbink, Ivar Nijhuis en Karin van Eerde zijn allemaal ABD’ers die voor de inlichtingendiensten werken of hebben gewerkt, waarbij de laatste vier zijn geplaatst na Mandaatbesluit BZK 2020 en Organisatiebesluit BZK 2020. In dit rijtje is Dick Schoof tevens een voorbeeld van een ABD’er die over is gestapt naar de politiek.

De ambtelijke top van de inlichtingendiensten wordt dus eveneens ingevuld door ABD’ers. Hierbij valt een draaideurconstructie op. Na het vervullen van een rol bij de ene dienst, wordt de volgende positie meestal in hetzelfde werkveld gezocht van de NCTV, AIVD of de Politie. Marc Kuipers (DG AIVD-NCTV), Simone Smit (NCTV-AIVD-NCTV) en Wieke Vink (NCTV-AIVD) doorliepen dezelfde draaideur als Akerboom en Schoof. Alle benoemingen kwamen tot stand via de “ABD-procedure”.

Een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) is een organisatie van de centrale overheid in Nederland die overheidstaken met gezag en mandaat uitvoert. Een ZBO is niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister en valt daardoor op afstand van een ministerie. Voorbeelden van ZBO’s zijn:

• Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV)

• Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR)

• Kamer van Koophandel (KvK)

• Autoriteit Consument & Markt (ACM)

• Autoriteit Financiële Markten (AFM)

• De Nederlandsche Bank (DNB)

• College voor de Beoordeling van Geneesmiddelen (CBG)

De ABD werkt ook samen met de vier grote Nederlandse gemeentes (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag). Deze samenwerking behelst naast werving & selectie ook de “mobiliteit van topambtenaren”. Hierin wordt actief gestimuleerd dat ervaren topambtenaren tijdelijk of structureel overstappen naar de G4, en vice versa. Dit helpt volgens de ABD bij het doorbreken van verkokering en het versterken van het publiek leiderschap bij complexe stedelijke opgaven. De keerzijde van deze invloed laat zich invullen door de vragen over autonomie versus landelijk beleid.

Er is een verschil in selectieprocedure voor de topambtenaren (ABD/TMG-procedure) en de subtop (DGABD-procedure). Voor leveren van kandidaten heeft de ABD formeel geen monopolie maar in de selectie wel. In de ABD/TMG-procedure valt de omzetting van een long list naar een short list onder de verantwoordelijkheid van de Directie van de ABD (DGABD). Het open karakter van de sollicitatieprocedure wordt op deze wijze sterk beïnvloed door de DG, voordat de vacaturehouder de kandidaten te zien krijgt. In de DGABD-procedure heeft het directoraat van de ABD een meer ondersteunende rol ten opzichte van de centrale rol die zij heeft in de ABD/TMG-procedure.

De eerste Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb, later NCTV) was Tjibbe Joustra. Een door de wol geverfde ambtenaar die op relatief jonge leeftijd Secretaris Generaal werd op het ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (LNV).

In een interview staat opgetekend dat zijn werkwijze bij voorkeur informeel, maar op macht gestoeld is. Dit heeft ook zijn weerslag gehad in de grondslagen voor de activiteiten van de NCTV, die ruim een decennium ontoereikend waren voor de activiteiten die de dienst ontplooide.

De NCTV handelde regelmatig buiten de wet, en kreeg zelfs de macht in handen tijdens de Coronacrisis. Ondanks dat is er tot op heden geen minister geweest die dit heeft weten te stoppen.

• Wanneer een minister aantreedt na de benoeming van een nieuw kabinet als gevolg van verkiezingen, zal de minister zijn ministerie naar zijn hand moeten zetten om het beleid te kunnen doorvoeren dat op grond waarvan de verkiezingsuitslag en het regeerakkoord tot stand is gekomen. Hier wordt de nieuwe minister mogelijk geconfronteerd met een machtsblok van hoge ambtenaren die een agenda hebben. Zeker in de periode 2020 tot en met 2023. De macht van een instituut als ABD kan zo democratische spanningsvelden veroorzaken. Zeker wanneer een minister beperkte inhoudelijke achtergrond heeft in zijn of haar beleidsterrein. Iets wat de laatste kabinetten geen uitzondering is;

• Met toenemende regelmaat wordt informatie onthouden van parlementariers die hierom vragen. Recent weigerde men een AIVD-rapport te openbaren over de aanslag op de Nord Stream gaspijpleidingen, waar Nederland voor 10% aandeelhouder van is. In het licht van de draaideurconstructies tussen de inlichtingendiensten onderling, en soortgelijke carrousels tussen de ambtelijke top en de politiek, kan dit als een onwenselijk gevolg worden gezien van het huidige stelsel waarin de ABD een sleutelrol heeft;

• De ABD vormt een machtsblok van politieke macht die het vooral nieuwe beleidsmakers moeilijk kunnen maken om beleids- of koerswijzigingen door te voeren. Dit raakt direct ons democratische stelsel. Hoge ambtenaren genieten een hoge mate van bescherming en keren elders weer terug;

• Er is sprake van een draaideurconstructie binnen bepaalde werkvelden zoals die van het inlichtingen- en veiligheidsdomein, waarbij een select groepje ambtenaren gefaciliteerd door de ABD van functie wisselen binnen het domein;

• Er is een draaideurconstructie tussen de ambtelijke top en de politiek, en dan binnen een select politiek spectrum, waarmee de politieke macht van dit politieke spectrum wordt vergroot;

• Het Directoraat van de ABD heeft een zeer grote invloed op het werving- en selectieproces van hoge ambtelijke functies. Voor de hoogste functies heeft het zelfs de macht om kandidaten af te laten vallen voordat de vacaturehouder betrokken is

  Share